“联合国改革与全球治理：亚欧视角”
国际会议综述

袁胜育 余华川
 
在全球关注联合国的未来并就联合国改革进行激烈辩论的背景之下，华东师范大学国际关系与地区发展研究院、中国国际问题研究所、弗里德里希·艾伯特基金会上海办公室，于2006年4月24-25日联合策划和组织“联合国改革与全球治理：亚欧视角”国际会议。此次会议邀请了包括中国教育部副部长、联合国教科文组织执行局主席章新胜，中国联合国协会会长、联合国前副秘书长金永健，中国前驻联合国大使秦华孙，联合国秘书长助理Jomo.K.S，联合国前副秘书长明石康等在内的来自亚洲、欧洲以及西方的学者和相关人士近40人与会。会议围绕2005年全球首脑会议取得的成果和尚未解决的问题、2005年首脑会议之后联合国改革的现状、全球消除贫困及贫困现象、全球经济治理、联合国的制度创新、以及联合国改革的前景等议题进行了热烈、深入而务实的讨论。下面将此次会议讨论的主要问题及与会者的观点综述如下： 
1．对联合国及联合国改革的评价。联合国自成立以来的60多年历史里，曾经取得过辉煌的成就，但也面临各种挑战，其权威性、有效性不断受到严重威胁和广泛质疑，不断受到低效、无能与腐败的指责。当然更多的人则坚信联合国对于维护世界和平、促进人类共同发展的独特作用是任何其他组织都无法替代的，主张应改革并加强联合国，以使其发挥更大的作用。于是联合国的改革成为各国谈论的热门话题，也日益提上联合国的议事日程。2005年召开的联合国成立60周年世界首脑会议通过的《成果文件》则标志着联合国改革进程的正式启动。
对于联合国改革的进展，各国反应不一。这些分歧与争论也不可避免地反映在与会各国代表的发言中。比如，有代表就认为，去年联合国峰会的结果令人失望，甚至可以说是一场灾难。因为，首先，会议最终仅达成了几个模棱两可的决议，使千年宣言中的坚定目标显得苍白无力。其次，核不扩散、裁军和对恐怖主义的定义等重大问题由于成员国之间的巨大分歧而不得不排除在最终文本之外。再次，安理会改革也是雷声大雨点小。如来自纽约的“世界联邦主义者运动”的代表William Pace 就直言不讳地指出，联合国改革中安理会改革就很不成功。安理会在维护全球安全的问题上非常戏剧性地失败了，2005年围绕安理会扩大问题展开的争论更是一个悲剧。
一些代表对联合国改革的评价则较为审慎。来自复旦大学的沈丁立教授就认为，联合国在过去的50年里，取得了重大成果，最值得称道的就是防止了第三次世界大战。但联合国在许多重大问题上显得很无力。因此，我们必须找到解决这些问题的方法。去年峰会的结果既体现了人类作出让步妥协的可能性，也反映了联合国改革失败的一面，是两者的结合。但有结果总比没有结果强。中国联合国协会执行理事钱文荣也认为，去年的联合国峰会所取得的成果是鼓舞人心的，但远未达到我们的预期。中国前驻联合国大使秦华孙在强调联合国改革的重要意义的同时也认为，联合国改革从联大通过决议成立工作组到现在，也十多年了，但并没有就安理会扩大及联合国的其他改革取得实质性进展。
当然，会议中也不乏相当积极的评价。比如有代表就认为，2005年的峰会取得了成功，是一个进步。回顾联合国发展的历史，联合国改革问题始终伴着联合国的发展，而改革从未达到今天这样的深度和广度。峰会达成的最终决议进一步肯定了千年宣言的目标，决定设立“联合国建设和平委员会”，建立联合国人权理事会以取代人权委员会。重要的是，峰会之后在实施决议方面取得了一定的进展。如2006年3月15日，联合国大会以绝对多数票通过了建立由47个成员国组成的人权理事会，并决定于6月19日召开第一次会议。
中国国际问题研究所副所长徐坚认为，联合国改革关系到全球治理的基础。全球治理的一个关键问题就是，它的基础究竟在哪里？它不应当建立在某个超级大国的权力之下，而应该建立在一个更为多边的全球体系，比如国际法、国际规范或者如联合国这样的国际组织之下。这是关系到未来世界的中心问题。
2．联合国改革的优先领域
与会代表虽然都认为联合国的改革势在必行，但各方在改革的目的、应该进行何种改革、改革的优先领域以及如何进行改革等方面分歧严重，而这首先就反应在对安理会改革这一问题的认识上。
德国驻沪总领事Wolfgang Röhr博士提出，联合国迫切地需要通过改革来适应变化了的世界，而联合国的改革首要的就是安理会的改革，而安理会的改革就是要提高安理会的代表性，增强其履行主要职责的能力。而中国教育部副部长章新胜则表示，联合国改革应从更广泛的角度，着眼于整个系统来理解和把握，而不应仅仅从安理会改革这样一个角度来看问题。联合国191个成员国，绝大多数还是发展中国家，发展问题理应成为联合国改革的重要内容，国际社会也应更多地关注发展问题。中国前驻联合国代表秦华孙也表示，安理会的改革是重要问题，但是联合国的改革不能只局限于安理会的改革与安理会扩大。
来自日本的联合国前副秘书长明石康则认为，谈到联合国改革问题，安理会改革并非唯一的内容，联合国经社理事会也应当更加有效。但同时，我们也不能避免存在的许多障碍，比如安理会改革的问题，因为所有的改革其实都是相互关联的。而布鲁金斯学会沃尔芬森倡议执行董事Johannes Linn博士也认为，有四个主要领域需要改革。一是安理会的维和力量的改革；二是ECOSOC的改革；三是联合国投票机制的改革；四是联合国大会和秘书处的改革。
此外，来自纽约的“世纪基金会”资深研究员Jeffrey Laurenti着重谈到了美国对联合国改革的态度。美国政府承认联合国安理会在维护国际秩序中发挥的作用，但是“强硬派”主张，如果安理会其他成员不同意美国的改革议程，美国将绕开联合国。他引用美国驻联合国大使John Bolton的话说，我们或者改革联合国，或者依靠其他机构解决国际问题，联合国只是全球市场上的一个竞争者。美国只有在情况无法控制时才想到联合国。华盛顿关心的，一方面是联合国石油换食品计划中的丑闻这类腐败问题，另一方面就是人权问题，华盛顿对联合国的人权委员会极其不信任。美国将联合国机构的管理和人权问题作为改革的首要问题。Laurenti还认为，联合国改革还应触及两个敏感问题，一是资金问题，二是欧洲政治联合带来的新挑战。具体而言，就是应该重新回到1987年达成的经费共识，利用经济手段调节各成员国权利义务，有权力通过决议的国家同时也应该是缴纳经费承担义务的国家。此外，欧盟在联合国事务上成为一个统一利益集团，使现行的联合国大会代表制产生严重的不平衡。欧盟的25个成员国的GDP在全球占很大比重，影响也很大，但在联合国大会的席位中占得却不多。
中国联合国协会执行理事钱文荣认为，没有国家无视联合国的作用，但各国在联合国改革的观点、动机与目标上分歧严重，根本原因在于现行的联合国体制反映了长久以来深层次的政治分歧。其次，一些发达国家，尤以美国为首，坚持按照西方的价值观念来改造联合国，而发展中国家则试图打破霸权主义和强权政治。由于联合国改革涉及到各国直接或长期的利益以及新的国际秩序的建立，所以难以达成一致。发达国家，尤其是美国，将过错归咎于发展中国家，这是不公平的，从对恐怖主义的定义和裁军、防扩散问题上就可以看出，责任不在于发展中国家。这其实反映了发达国家与发展中国家各自关注的焦点的不一致。发达国家更加强调防止大规模杀伤性武器与反恐等问题，而发展中国家则视贫穷、欠发展、疾病为最大威胁，强调发展应成为联合国改革的首要问题。
3．如何进行改革
在如何改革联合国，特别是安理会改革方面，各方分歧也很严重。
德国驻沪总领事Wolfgang Röhr认为，安理会改革就是要提高安理会的代表性以及履行主要职责的能力。而在决定增加新的安理会常任理事国时应适当考虑其为维护国际和平与安全所作的贡献、公平合理的地理分配原则、对国际准则的承诺与遵守等情况。安理会成员的扩大应更好地反映当今世界现实，有助于形成力量平衡，反应各成员国的观点。他较为详尽地列举了德国多年来为联合国在各方面所作的贡献，借以表示德国理应成为安理会常任理事国中的一员。
而联合国前副秘书长金永健则指出，安理会改革如此复杂，应该经过更广泛的协商，虽然不能取得191个国家的一致同意，但要尽可能地争取绝大多数国家的支持，不能因为某一项改革而导致联合国的分裂，造成各国的对立。中国国际问题研究所的吴妙发研究员也指出，安理会扩大应采取审慎的态度。联合国大会在接受安理会新成员时，应该经过充分协商，并就如下标准达成共识：一是候选国应坚持联合国宪章的基本宗旨和原则并将其付诸外交实践；二是应奉行和平的外交政策并为联合国做出过举世公认的重要贡献；三是应同邻国建立了友好关系，不干涉他国内部事务；四是应在国际社会享有很好的信誉；五是应对联合国建立的历史以及该国自身的历史都有真诚反思。
瑞士记者兼作家Andreas Zumach则对那种认为联合国花费了太多的精力和政治资本在常任理事国的席位问题上的观点表示不赞同，认为这种观点是过时的。他还进而对不仅政府官员还有许多NGO的领导人都认为只有在达成共识的前提下才能进行一系列改革表示质疑，认为，联合国宪章里没有规定一定要达成共识才能投票。
对于上述两种完全相反的观点，来自日本的联合国前副秘书长明石康表示同意金永健所提出的“多数同意”的概念。他认为，虽然我们都希望能够达成共识，尤其是那些会因国家利益而产生分歧的重大问题，但是安南在去年3月的报告中说，为什么我们需要一致同意？在联合国成立60周年的9月特别研讨会上，就出现了由投票来做出决定的方式。他非常赞同联合国的改革需要一些重大的进展。就日本的入常之路，他还特地指出，迄今为止，日本还没有充分满足2004年“威胁、挑战与变革联合国高级别小组”报告以及2005年3月秘书长报告所规定的三条标准，即候选国对联合国在“财政、军事及外交”方面所作贡献最多。他认为，为满足这些条件，日本已作了不少努力，但仍然还不够，为实现入常的目标，今后日本还面临许多的挑战和障碍，不仅就国际而言，而且国内也是如此。
4．在经合组织改革与20国领导人会议作为一个范围广泛的全球体系的基础的可能性方面，会议对20国领导人会议能够实现哪些目标，对于联合国而言它又如何能发挥合法的作用，在布雷顿森林机制（国际货币基金组织，世界银行）内如何能迅速实现投票权和实力的重新平衡，哪些国家和国家集团可以成为国际治理创新的驱动力等问题也展开了讨论。
有代表提出，全球经济正在发生的力量变动使既定的多边决策机构受到了质疑。由于南方新兴国家在全球事务中的分量在增加，使得7个或8个主要工业化国家的首脑会议（G7/G8）的重要性打了折扣。与此同时，联合国也没有在经济与社会事务中为政策协调与集体行动提供有效的机制来反映这一发展趋势。这就要求有必要建立新的涵盖广泛的全球治理的机构，包括对联合国经社理事会(ECOSOC)的改革，使其成为一个经济与发展方面的全球政策倡议与协调的有效平台。而且，现有的20国集团财长（G20）会议看来有可能提升为20国集团领导人会议(L20),从而形成一种新的首脑会议机构。
华东师范大学国际关系与地区发展研究院院长冯绍雷教授谈了中国与L20的关系，认为，中国应邀先后参加了1999年的G20财长和央行行长会议与2003年的G8与发展中国家的讨论表明，中国愿意运用G7/8与G20的机会，同时发展与工业国家领导人和发展中国家领导人的个人关系，中国对G7/8与G20并没有采取有所偏废的态度。但目前存在于20国之间的复杂问题并不仅仅是通过有限次数的领导人个人之间的接触与了解就能解决的。而且他还认为最近的将来并不存在以所谓“大爆炸”的方式，立即以L20或者G20来取代G7/8的可能。
5．关于投票设立新的人权理事会以取代目前的人权委员会，与会者大都同意这表明国际社会已经在重新构建联合国人权事务的体制结构方面迈出了一步。
人权标准问题一直是国际社会讨论的热点问题，同时也是过去的“人权委员会”遭人诟病最多的地方。而新成立的人权理事会能否成功高效地运转，在很大程度上取决于能否在这方面达成共识。如德国前司法部长、议会议员Herta Däubler-Gmelin博士就认为，人权理事会能否实现人们的预期目标，将在很大程度上取决于在人权的国别与地域标准问题上人权理事会将何去何从。她认为中国政府有关人权问题的表述——人权理事会应当尊重不同国家和地区由于历史、文化、宗教背景的差异而导致在人权问题上的分歧……，虽然很有道理，但也不免有含混之嫌。她坚持认为，由于历史、文化和宗教所导致的差异只能体现在人权执行过程上，而不应该体现在人权本身的内容上。她认为应该有一个普遍的人权定义，而这种普遍的人权的定义应得到各种文化的普遍尊重。
对此，有学者提出了不同的意见。如中国前驻联合国亚太经合组织代表杨冠群认为，没有必要寻找对“人权”的统一阐释。各个国家对“人权”基于不同的文化和信仰而产生的各种解释可以丰富我们对人权概念的理解。例如中国对于“经济人权”的独特理解和强调可以大大补充西方国家所宣扬的“政治人权”的概念，而“政治人权”的概念正是人们强调过多的地方。联合国前副秘书长金永健认为，在人权标准问题上，维持一种平衡和妥协很重要。一方面是人权的普遍适用原则，另一方面是考虑各国的具体情况，只有实现了这两者的平衡，发展中国家才会接受，否则就不可能获得成功。当然，强调各国的特定情况并不意味着对普遍适用原则的否定。就中国方面的情况来说，我们是接受了“普遍适用原则”，并且参加了相关的讨论和谈判。俄罗斯联合国协会副会长Alexei N. Borisov介绍了俄罗斯对“人权的标准”这一问题的看法。他说就这一问题俄罗斯曾进行了广泛的讨论。他认为，在保护人权的过程中，既要考虑到“人权理事会”自身所规定的一套特定的程序，也同样要尊重各国的程序。与此同时，在对国家的人权进行相关研究时，也一定要按照保密性原则进行，否则会引发一些争议。此外，他还强调要消除“人权委员会”遗留下来的消极东西，如人权问题的政治化和双重标准。这一点得到了其他学者的积极回应。来自德国发展研究所的Thomas Fues博士就强调，人权理事会应该努力消除政治色彩，使其不要成为一个国家攻击另一个国家的政治工具。中国国际问题研究所的吴妙发教授也认为，在人权委员会成立的60年中，人权问题在相当长的时期内成为发达国家和发展中国家对抗的领域。在联合国人权委员会运行的60年中，其所通过的2690多项决议中，冷战后有566项是针对不发达国家的。一些发达国家还以人权问题作为对发展中国家提供援助的条件，从而将人权问题大大地政治化了。有鉴于此，他希望人权理事会在今后的运作中能够尽力避免这种不公正的倾向。来自瑞士的Andreas Zumach则指出：以往60年的经验告诉我们，西方使用了双重标准，而双重标准阻碍我们的真实的想法和判断。所以今后人权理事会的成功在很大程度上也有赖于西方国家首先改变这种双重标准的做法。来自纽约世纪基金会的联合国问题资深学者Jeffrey Laurenti则认为，谈到人权的标准问题，各国都会有自私自利的时候，美国亦不例外。但他强调，在人们看到美国在给世界各国施压的同时，也应该看到这种施压行为在客观上也改善了人权。他希望各国都能利用联合国这一平台，积极改善本国的人权状况。从自己国家的切身经验出发，Thomas Fues博士认为，来自外部的压力虽然很痛苦，但却能帮助他们的社会在今后的道路上取得进步，因而还是很有积极意义的。而联合国前副秘书长金永健则认为，在人权问题上，“对话”远比“对抗”重要且有效。他说，在过去的20年中，中国在保护和促进人权上作了大量工作，取得了很大进展。但这应该归功于中国人民自己的努力而不是外界的压力。相反，外界的压力可能恰恰起到了相反的作用。事实证明，在中欧、中澳等国之间的对话已帮了很大的忙。这一点引发诸多专家的共鸣。他们认为，新成立的人权理事会应该根据联合国的原则和共识来运作；力争以对话解决争端，不应将人权理事会作为针对主权国家的工具。如果某个国家确实出现了严重的人权危机，人权理事会有权对该国采取行动，但应只针对问题本身，不应对该国进行抨击；人权理事会应该始终保持一种独立、慎重的态度，特别是不应受媒体的左右。
6．关于设立“建设和平委员会”（PBC） 
德国前司法部长、议会议员Herta Däubler-Gmelin提出，PBC的理念已为国际社会普遍接受，因为它能在制度上弥补过去的不足与空缺。建立PBC是联合国发展史上很重要的一步，其最大的意义体现在使联合国的功能较之过去有了新的拓展。另外值得一提的是，PBC资金办公室目前已经建立，保证了机构运作的资金来源。对于这一“破天荒”的尝试，以亚、欧视角来看待的话，所有问题都不再是问题，我们所要做的就是对具体问题予以规划和支持，同时调动公众的关注点，这一点是非常必要的，因此要呼吁各联合国成员都尽自己所能支持PBC的建立与工作。
德国汉堡大学和平与安全政策研究中心的Bernt Berger博士提出，过去的维和曾经出现过一些严重的问题，主要是维和部队只执行任务却不一定保护公民社会，我们于是并不清楚维和部队究竟要干什么。冲突的局势缓解之后，往往是再度陷入混乱和暴力，这便也是维和的一个困境，这时往往需要再度动用武力。因此有必要建立一些新的机构和秩序。
艾伯特基金会驻纽约办公室主任Jürgen Stetten则对有些人对PBC能否顺利的展开工作持一种悲观的态度抱同情的想法：如果看一下纽约的态度，就会发现人们现在对它的态度逐渐悲观，过去则表现出更多的信心。同样，过去人们对这些问题会有很多的跟进，而现在这些跟进就少了。所以我担心这种推动PBC建设的势头只会逐渐减弱，希望我们的一些成员国能够积极施展自己的力量，使得PBC的建设又能吸引很多人的关注，这就说明需要有大量的工作去做。
华东师大欧洲研究中心袁胜育博士指出，国际社会当然需要进一步从物质上和智力上做出努力帮助那些处于战火中的国家恢复和平，但从长远来看，要防止暴力在这些国家的重演，仅仅提供资金上的保证、仅仅关注这些国家经济上的发展是远远不够的，对于卷入冲突的某一方而言，生活方式的选择往往是世代相传的习惯，超出生存所需的物质财富不过是可有可无的奢侈品。实现和平的关键是要创造由冲突各方自己选择生活方式的条件。
7．如何解决争议双方的分歧和矛盾
就如何摆脱目前各国在联合国改革问题上陷入的困境，与会专家学者也作了很好的探讨和交流。来自中国复旦大学的沈丁立教授指出，每个国家在决定其外交事务的时候，都会同时考虑国际因素和国内因素。有时国内利益与国际利益会重合，但大多数情况不是这样。不管是穷国还是富国都有权关注符合它们各自利益的问题。我虽然来自发展中国家，但完全理解发达国家反恐和防止核武器扩散的立场。而发展中国家也有权将中心放在发展国内经济，维护国家统一上，而不是放在核武器问题上。因此，双方需要互相尊重，作出让步。富国要体谅穷国的处境，尽可能多地向后者提供经济发展所需的资源。穷国也要理解富国的立场。只有这样，双方才能实现良性互动，和平才有可能。我们需要考虑国内利益和国际利益在哪里可以重合，在哪里有分歧，如何加强联合国的权威。对于如何弥合会议上两种不同的观点，明石康先生也表示各方应该，也可以在各种不同的看法之间找到某种平衡，因为，我们都有一个共同的目标，那就是让联合国更具有效率、更具有代表性与合法性。

袁胜育、余华川，华东师范大学国际关系与地区发展研究院